上次閱讀本書大約是在2021年，當年八月美軍狼狽地從阿富汗撤退，其實本書的作者早有遇見美軍入侵阿富汗將會以失敗收場；但作者寫書的背景是在美國前總統川普2016年當選之前完成，當時更沒有俄烏戰爭以及以巴衝突（「沒有以巴衝突」這說法其實並不精準，從以色列建國的第一天，以色列與巴勒斯坦的衝突就開始了，所以OT說的是2023年哈瑪斯突襲以色列，造成以色列以「報復」為名而實際進行的種族清洗戰略），如今這兩場戰事緊緊拖著美國，影響著2024年11月即將來到的美國大選。因為美國選民對於美軍在阿富汗的挫敗還歷歷在目，因此對於遠在美國數千里外的兩場戰事美軍並沒有直接參與，而是透過給予金援、軍援的方式支持；但這樣龐大軍費的支出，如何能夠獲得美國國民的支持呢？再次看完這一章「推銷一套失敗的外交政策」實在會令人莞爾一笑，同理亦可套用在美國對於兩岸的外交政策。
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本圖取自：博客來 |
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在前一篇的閱讀心得《讀《以善意鋪成的地獄》》中，提到了本書的核心觀念是「自由主義霸權」，其中也提到的第四章「推銷一套失敗的政策」，在今天地球上同時發生的俄烏以及中東兩場戰事(並且有不斷擴大的可能)，讀起來格外真實。
所謂「自由主義霸權」是一種國際關係理論，它主張國際體系應由一個強大的國家主導，該國家會推動自由主義的價值觀，如民主、自由市場、自由貿易、人權等，並藉由其政治、經濟和軍事力量來維護國際秩序。這個概念常與美國自冷戰結束後的全球外交政策掛鈎。在自由主義霸權的框架下，倡議者認為：
- 推動民主：民主國家之間較不會發生戰爭，推動民主化是全球和平與穩定的基石。
- 經濟自由化與全球化：自由市場和全球經濟一體化能促進國際繁榮，並減少國家間的衝突。
- 國際規範與機構的強化：支持強大的國際組織（如聯合國、世界貿易組織）來制定並維護國際規則，保證全球穩定與安全。
- 軍事介入的正當性：當某些地區的國家無法達到這些自由主義標準時，自由主義霸權的倡議者會認為有正當理由進行軍事干預，這包括美國在中東和其他地區的軍事行動。
而作者華特對此則一一的提出反駁，他認為這種政策導致美國陷入無止境的國際衝突，耗費了巨大的經濟和政治資源，卻未能達到預期的效果。他主張更為現實主義的外交政策，這種政策應該更多地基於國家利益，而非意圖改變全球秩序的理想主義目標。
華特被歸類為新現實主義（Neorealism）或稱為結構現實主義（Structural Realism） 的學者；所謂的新現實主義強調國際政治中的結構性因素，尤其是國際體系的無政府狀態，這是所有國家行為的決定性因素。這一理論的核心概念在於，國際體系中的權力分佈會影響國家的行為和決策，而非僅僅基於人性或國家領導人的個人偏好。雖然 Walt 在某些理論上偏向新現實主義，但他也發展了自己的觀點，特別是在聯盟政治方面。他的威脅平衡理論（Balance of Threat Theory） 就是對傳統新現實主義的一個擴展。他認為國家不僅僅是根據其他國家的力量來結盟，而是基於對這些國家威脅程度的感知，這包括對方的軍事能力、地理鄰近性、攻擊意圖等因素。
他的觀點強調國家應該根據自身的國家利益制定外交政策，而不是被理想主義或道德目標所驅使。這種學派主張國際政治的核心是權力和安全，國家應該專注於維護自己的安全，避免過度干涉他國內政；所以與自由主義國際關係學派形成鮮明對比，強調謹慎的國家利益和權力平衡策略，認為美國應該更為務實地處理國際事務，而不是試圖建立一個符合自由主義價值觀的全球秩序。
當一個像美國這樣安全的國家，想要說服其公民接受全球領導的角色時，這並不是一個簡單的任務；而為了達成這個目標，自由主義霸權的支持者必須讓大眾相信自由主義霸權不僅是必要的、可行的，而且在道德上也是值得追求的。首先，這些行動主義者會誇大威脅，以讓美國民眾認為世界充滿危險，積極的參與是保障自身安全的關鍵。其次，支持者會高估自由主義霸權所能帶來的利益，聲稱這是減少威脅、促進經濟繁榮及傳播核心政治價值的最佳途徑。最後，政治人物會刻意低估這些雄心勃勃的外交政策所帶來的成本，以說服美國民眾相信這是一項划算的投資。
自從2021年俄烏戰爭爆發以來，我們經常看到西方媒體對烏克蘭偏袒，過度渲染其戰果，以增強對烏克蘭提供金援和軍援的正當性和合理性。這種現象正如作者所指出的，符合「操縱觀念的自由市場」的觀點。在本書第三章提到資訊流通和公開辯論本應幫助民主政治避免重大的政策失誤，但是當討論的主題涉及外交政策時，這些機制往往無法發揮作用；原因在於，政府內部的既得利益者和廣泛的外交政策共同體擁有絕對優勢，可以塑造大眾對國際政治與外交政策的認知。換句話說，觀念的自由市場是可以被操控的。
首先，公眾難以直接獲取關於外交政策議題的可靠資訊，他們往往依賴政府官員或與政府關係密切的專家提供的資訊，而報導這些議題的媒體也多依賴相同的消息來源。因此，外交政策共同體內部的人士擁有極大的影響力，可以形塑大眾對於關鍵議題的認知。台灣的許多媒體也常直接引用西方媒體的報導，如果這些資訊可以被操控，不假思索地接受西方觀點確實存在極大風險！
作者在書中提到，2003年時任美國總統小布希發動了對伊拉克的入侵，並宣稱海珊擁有「大規模毀滅性武器」。為了爭取美國人民對這次行動的支持（當時美國為了回應蓋達組織在2001年9月11日攻擊紐約雙子星大樓，已經入侵了阿富汗作為報復），小布希政府精心策劃了信息的釋放和錯誤資訊的散播，使美國人民相信海珊正在囤積大量生化武器，積極尋求核武器，並且與賓拉登有聯繫。除了操縱資訊外，他們也透過聚焦於特定政策的利益，分散了大眾對其他問題的注意力，使得少數關注政策的群體在決策過程中發揮了不成比例的影響力。
作者在探討如何操控觀念時，除了上述的「操縱資訊」以及「對焦利益」之外，還提出了兩個觀點，相信對於台灣的朋友來說並不陌生：「禁忌、教條與『傳統智慧』」以及「對媒體的約束」。當某些議題成為禁忌，且質疑這些議題可能會影響個人的職業生涯時，公開辯論的效果便會大打折扣。例如，是否應追求美國的全球領導地位？核武優勢是否有必要？北約的存在價值？美國與以色列的「特殊關係」是否合理？保障中東石油供應與維護亞洲盟國的必要性？與北韓和伊朗這類「流氓國家」衝突的必然性等問題。對於台灣民眾而言，若政治人物公開讚揚中國大陸的經濟、科技、軍事，甚至討論中華傳統歷史文化，或是批評當前執政當局對這些話題的不當批判，就很容易被貼上「中共同路人」的標籤。這種現象意味著，目前的執政當局正在營造一種氛圍，試圖將上述議題塑造成新的禁忌或教條，而黨、政、媒三位一體的情況下，媒體對這種現象更有推波助瀾的效果。
外交政策當局為美國的全球參與及自由主義霸權目標所採取的主要論述是甚麼呢？作者分為以下三個步驟，這也是OT讀起來覺得很值得台灣此時此刻美國兩岸政策借鏡之處：
- 第一步：膨脹威脅
當民眾相信國家面臨來自海外的緊迫威脅時，他們往往更傾向於支持採取積極行動，以壓制、威懾、孤立或消除這些威脅。那些誇大威脅的人將世界描繪成一個充滿危險的地方，並強調若不立即採取行動，後果將會非常嚴重。然而，他們也同時強調，只要迅速接受並執行他們的建議，這些威脅就能夠輕易應對。換句話說，典型的威脅膨脹者將世界形容為一個高度脆弱但又具備彈性的環境：如果美國不立即行動，美國人的生活方式將面臨嚴重威脅，但只要能夠迅速且果斷地回應，敵人就能被擊敗，美國也能迎來長期的和平。然而，由於美國既富裕且軍事實力強大，並且在其國土周圍沒有直接的強大對手，威脅膨脹者需要構建一系列看似緊迫卻未必會實現的情境，以說服美國民眾相信這些遠方的事件最終可能會對他們構成重大威脅。
在書中，作者舉例說明政府官員經常將失敗國家描繪成潛在的恐怖分子溫床，例如阿富汗、葉門、北韓、伊拉克、伊朗等國，而在冷戰時期則以蘇聯為主要敵人，誇大其威脅。近期來看，這種誇大的對象更多地轉移到了北京政府。作者指出，問題在於，究竟是美國失敗的政策引發了當地人的反抗，還是這些地區原本就對美國懷有敵意？
作者還引用了美國國家反恐中心的數據，指出在2012年至2016年間，共有47起伊斯蘭恐怖攻擊事件發生在西方國家，導致269人喪生，其中超過一半的死者來自2015年11月發生在巴黎夜店的單一起攻擊事件。相比之下，每年約有1萬5千名美國人死於槍擊，但聯邦政府卻對這個問題投入甚少，即使在桑迪·胡克小學槍擊事件或拉斯維加斯音樂會大屠殺後，情況也幾乎沒有改善。雷擊和浴室意外造成的美國人死亡人數都超過了恐怖攻擊，但卻沒有政治人物呼籲對抗暴風雨或發起「反濕地磚」運動。
這並不是說美國沒有面臨任何真實的威脅，也不是在否認敵對勢力可能影響美國利益。然而，當政府官員、智庫專家和利益團體誇大這些威脅時，就會導致資源從其他更重要的優先事項中被分散出去，甚至讓決策者做出適得其反的選擇，使得情況變得更加糟糕。
威脅膨脹者不僅誇大敵對國家的能力，還經常將潛在的對手描繪成無可救藥地惡意、不理性且無法被制止。他們也會誇大對手的團結程度，同時低估美國盟友的能力或責任心。然而，事實是，美國擁有更富裕且更有能力的夥伴；在全球國防預算排名前十的國家中，有六個是美國的正式盟友，而中國和俄羅斯則是唯一與美國對立的國家，且兩國之間並不是正式盟友。實際上，中國與俄羅斯之間存在許多矛盾，如果不是由於2022年俄羅斯入侵烏克蘭導致的西方制裁，兩國的關係也不會如此緊密。
儘管外在威脅確實存在，但美國並非總是在誇大它們。然而，威脅膨脹仍是一個嚴重的問題，因為它轉移了資源，讓決策者錯失解決其他優先問題的機會，甚至可能讓現有的危險進一步惡化。
- 第二步：誇大益處
在成功說服美國民眾相信世界充滿危險之後，捍衛自由主義霸權的下一步就是讓公眾接受美國在全球的主導地位和「全球領導者」角色是應對這些威脅的最佳策略。支持者聲稱，自由主義霸權（包括在必要時促成其他國家的政權更替）將增強美國的安全、提升國家繁榮，並推廣自由價值觀。然而，作者在書中逐一駁斥了這些關於「安全」、「繁榮」和「推廣美國價值」的說法。
在增強美國國土安全和避免地區衝突的名義下，美國在全球各地部署軍力；但當美國人相信自己「長期維持了國際穩定」時，卻忽略了美軍在許多地區（如中南半島、中東、中美洲等）的干預實際上造成了反效果。這一點OT就不得不提在作者成書後的2021年美國從阿富汗撤軍時重演的「西貢時刻」中表現得尤為明顯。
支持自由主義霸權的經濟論點主要基於以下幾個假設：1. 它能讓美國成為對外資更具吸引力的國家，並鞏固美國作為全球儲備貨幣的地位；2. 它讓華府能夠從仰賴美國保護的國家中獲取經濟租及其他利益；3. 它有助於維持一個讓美國（及其他國家）從中受益的全球化經濟。然而，現實情況是，美國在冷戰後雖然保持了優勢，卻未能有效組織盟友抵制中國經濟影響力的擴大，也未能為自己在貿易協定中獲得比其他經濟大國（如歐盟）更有利的條件。
自由主義霸權的支持者通常認為，美國的全球軍事力量是維護開放型世界經濟的關鍵因素。他們認為，廣泛的經濟合作需要地緣政治穩定、航行自由、以及由像世界銀行或世界貿易組織這類機構提供的公共財，而自1945年以來，美國一直是這些公共財的主要供應者。
然而，作者指出，自由主義霸權及全球軍事支配所帶來的經濟利益遠不如其支持者所聲稱的那樣大。美國民眾確實從全球貿易和投資中受益，但這並不必然需要美國在軍事上的支配地位才能維持開放的貿易體系或推動多邊機構的運作。不過，OT認為這就是受大航海時代遺留下來的策略影響，美國當年是靠軍事力量強行打開日本市場的，歐美列強也曾以武力敲開殖民地的貿易大門。而在作者完成本書後，Covid-19 疫情引發的全球通膨，以及美國對中國採取的保護主義貿易政策，不禁讓人思考，這些現象究竟是對作者觀點的印證還是反駁。
至於推廣美國價值觀的說法更是站不住腳。在當前以色列與哈瑪斯的衝突中，美國所宣揚的自由和平等價值觀也隨著戰火的持續而逐漸失色。
- 第三步：隱瞞成本
在這段中，作者著重於機會成本的損失，而非僅僅是軍事支出佔 GDP 的比例。作者還指出，美國政府在減少地面部隊參與戰鬥方面的努力，除了降低軍費開支外，也在減少人員傷亡，以減少國內反感情緒的產生。超過半個世紀前，艾森豪總統曾試圖喚起全國對過度軍事開支所帶來的犧牲的關注。他對一群報社編輯說：「每一把生產出來的槍枝、每一次發動的戰爭、每一顆發射出去的火箭，都代表著有人在挨餓卻得不到食物，有人在受寒卻穿不起禦寒的衣物。」身為五星上將並領導盟軍在二戰中取得勝利的指揮官，艾森豪對國家安全的重要性了然於心。然而，他同時提醒美國人，如果不考慮追求過度野心的外交政策所帶來的機會成本，國家將面臨黯淡的未來。
事實上，美國在中東進行的二十年反恐戰爭耗費了巨額資源，這些資源本應用於國內的長期投資，以應對中國的崛起。因此，這段期間常被稱為「中國的戰略機遇期」，最終美國卻不得不黯然撤出阿富汗，結束這場耗時長久的戰爭。
此外，自由主義霸權並非沒有反作用力。正如前面所提到的，自由主義霸權的支持者經常否認外國對美國的敵意與其政策有關，而是將這些敵意解釋為嫉妒、憤恨，或對美國價值的根深蒂固排斥。這種說法在 9/11 事件之後變得非常普遍。然而，大量證據表明，反美恐怖主義往往是對美國在全球行為的直接反應。這一事實並不是為恐怖主義辯護，也不是在暗示美國政策必定錯誤，但它確實說明，美國的行動所引發的恐怖主義風險，應該被納入對其政策決策的成本考量中。
Stephen M. Walt 在《以善意鋪成的地獄》中批判了美國自由主義霸權的外交政策，認為其過於理想化的全球領導目標導致了美國在國際舞台上的一連串失敗，並耗費了大量資源。他在《推銷一套失敗的外交政策》一節中指出，自由主義霸權的倡議者往往採取三種策略：誇大威脅、誇大利益和隱瞞成本。
首先，誇大威脅是指將世界描繪成充滿危險的地方，以激發美國民眾對積極外交干預的支持，儘管實際情況可能並非如此。其次，誇大利益則是支持者聲稱自由主義霸權能帶來安全、繁榮和推廣自由價值觀，但作者認為，這些益處並未如預期般實現，反而引發更多反效果。最後，隱瞞成本的做法在於，政府低估了過度野心的外交政策所帶來的機會成本，未能將資源用於更有利於國內發展的長期投資。
Walt 認為，美國的自由主義霸權政策將國家捲入了無盡的衝突，而這些行為也激起了國際社會的反感和反美情緒，導致全球反美恐怖主義的升級。而對於當今美國在俄烏戰爭及中東衝突中的角色，雖然是在作者本書之後才發生的，同樣的思路仍可為我們提供了深刻的反思，是否真的如自由主義霸權所宣稱的那樣，能夠帶來全球的穩定與和平？
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